一、政策背景

1、城市用地现状

    部分城镇内部存在大量低效用地，盘活利用潜力巨大。

• 布局散乱，容积率低、建筑密度低、投入产出率低；

• 产业用地配置不合理，大量工业用地集中在黄金地段，有的还是淘汰类或禁止类产业；

• 旧城镇、旧村庄、旧厂房建筑危旧、设施落后、环境脏乱，群众意见大；

• 闲置浪费现象存在，个别地区甚至出现空城、鬼城。

2、低效用地再开发受到一定制约

• 土地权利关系复杂，需兼顾平衡各方利益，协调难度大、周期长、成本高。

• 激励措施不够，在土地取得方式、用途认定、价款缴纳等方面缺少鼓励优惠政策，各方参与积极性不高，一些社会资本“望而却步”。

• 部分土地历史遗留问题多，不少空置破败的旧厂房用地手续不全，需要既依法依规又实事求是地加以解决。

3、低效用地再开发政策延续

• 2013年，国土资源部印发《关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》，2016年出台《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，随后，浙江、辽宁、上海等省（市）陆续开展了城镇低效用地再开发试点，试点城市结合实际大力探索低效用地再开发的政策运行和管理模式，进一步提升了土地综合承载能力，提高了城镇化质量，积累了丰富实践经验，为完善政策奠定了良好基础。

• 作为《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》配套文件。

   二、总体要求

1、指导思想

• 坚持最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度和最严格的生态环境保护制度；

• 以国土空间规划为统领，以城中村和低效工业用地改造为重点，以政策创新为支撑。

2、工作原则

• 坚持底线、守正创新。在坚持“局部试点、全面探索、封闭运行、结果可控”的前提下，探索创新盘活利用存量土地的政策机制。

• 坚持有效市场、有为政府。强化政府在空间统筹、结构优化、资金平衡、组织推动等方面的作用；坚持公平公开、“净地”供应，充分调动市场参与的积极性。

• 坚持补齐短板、统筹发展。坚持把盘活的城乡空间资源更多地用于民生所需和实体经济发展，补齐基础设施和公共服务设施短板。

• 持公开透明、规范运作。健全平等协商机制，充分尊重权利人意愿，妥善处理群众诉求；完善收益分享机制，促进改造成果更多更公平惠及人民群众。

3、工作目标

• 城镇用地结构明显优化。促进国土空间布局更合理、结构更优化、功能更完善、设施更完备。

• 增强城镇建设用地有效供给。增加建设用地有效供给，大幅提高利用存量用地的比重和新上工业项目的容积率，推广应用节地技术和节地模式。

• 建立可复制推广的制度机制。建立可复制推广的低效用地再开发政策体系和制度机制，为促进城乡内涵式、集约型、绿色化高质量发展提供土地制度保障。

   三、主要内容及要点解读

1、规划统筹

1）探索编制空间单元实施层面控制性详细规划。

要点：明确土地使用、功能布局、空间结构、基础设施和公共服务设施、建筑规模指标等要求，经法定程序批准后，作为核发规划许可的法定依据。

要点解读：

当前，作为实施性安排的详细规划正成为持续深化“多规合一”改革的关注焦点，2023年4月，自然资源部发布《关于加强国土空间详细规划工作的通知》（自然资发〔2023〕43号），对当前阶段的详细规划工作作了总体部署。

实施层面的控制性详细规划更加强调对于控制性规划精细管控，将会进一步明确地块的土地使用性质、用地兼容性、建设用地面积、人口规模、容积率、建筑面积、绿地率、年径流总量控制率、建筑高度、建筑密度、建筑退线、配套设施、出入口方位、地下空间开发等指标，以及对经营性用地提出形体体量、色彩设计等控制要求。

2）探索规划层面新政策

要点：探索土地混合开发、空间复合利用、容积率奖励、跨空间单元统筹等政策，推动形成规划管控与市场激励良性互动的机制。

要点解读：

• 土地混合开发包括“国有+集体、出让+出租，单一土地性质的混合使用、混合用地的混合使用“等多种方式，已在我国深圳、佛山等城市成功开展，但在控制性规划编制及调整、地价确定、不动产登记等方面仍存在一些难题，需要进一步完善相关政策；同时，土地混合开发的模式未来也会继续得到创新，政策也需进一步明确。

• 空间复合利用主要针对地下空间的利用，以及地上、地下空间规划编制的协调性；

• 对于容积率奖励的政策，目前我国主要包括使用装配式建筑以及配建公共设施等原因奖励容积率指标，但在实施过程中存在控规冲突、不动产登记等问题，需要进一步结合控制性规划编制进一步明确相关政策。

• 跨空间单元统筹对于控制性规划的编制难度更大，在实施过程中还需要进一步探索。

3）突出高质量发展导向

国土空间规划应针对低效用地再开发，明确目标导向，提出规划对策，强调高质量发展导向。

要点：国土空间规划特别是空间单元控制性规划的编制，要基于促进产业转型升级、优先保障公共服务设施和基础设施供给、保护生态和传承历史文脉，在体现宜居、人文、绿色、韧性、智慧等方面，提出空间布局优化引导对策。

4）有序实施

依据国土空间总体规划和控制性详细规划，编制低效用地再开发年度实施计划，确定低效用地再开发项目并有序实施。加强全市域、分区域的规划统筹，从城市整体利益平衡出发谋划实施项目，避免过度依赖单一地块增容来实现项目资金平衡。

要点解读：

编制低效用地再开发年度实施计划将是地方政府的首要工作，同时对于国有企业而言，对于拟盘活的低效闲置土地（房地产）应积极申请纳入地方低效用地再开发实施计划。

2、收储支撑

1）完善收储机制

要点：探索以“统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应”推动实施；探索将难以独立开发的零星地块，与相邻产业地块一并出具规划条件，整体供应给相邻产业项目用于增资扩产（商品住宅除外）。

2）拓展收储资金渠道

要点：统筹保障土地收储、基础设施开发建设等资金投入，做好资金平衡，合理安排开发时序，实现滚动开发、良性循环。完善国有土地收益基金制度，明确国有土地收益基金计提比例，专项用于土地储备工作。

3）完善征收补偿办法

要点：完善低效用地再开发中土地征收的具体办法，依据国土空间规划合理确定土地征收成片开发中公益性用地比例等具体要求，明确集体土地上房屋征收补偿标准和程序、依法申请强制执行情形等规定。

3、政策激励

1）探索资源资产组合供应

要点：在特定国土空间范围内，同一使用权人需使用多个门类自然资源资产的，探索实行组合包供应，将各个门类自然资源的使用条件、开发要求、标的价值、溢价比例等纳入供应方案，通过统一的自然资源资产交易平台，一并对社会公告、签订配置合同，按职责进行监管。

鼓励轨道交通、公共设施等地上地下空间综合开发节地模式，需要整体规划建设的，实行一次性组合供应，分用途、分层设立国有建设用地使用权。

要点解读：

• 在自然资源部2023年6月发布的《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）中对于上述政策已有明确表述，同时提出“进一步完善海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招标拍卖挂牌出让制度，鼓励探索采矿权和建设用地使用权组合供应方式。”

• 对于地上地下空间混合开发节地模式，目前在国内一些交通节点（如地铁上盖）上施行，可参考《轨道交通地上地下空间综合开发利用节地模式推荐目录》，未来还必将继续探索新的模式。

2）完善土地供应方式

要点：鼓励原土地使用权人改造开发，除法律规定不可改变土地用途或改变用途应当由政府收回外，完善原土地使用权人申请改变土地用途、签订变更协议的程序和办法。

鼓励集中连片改造开发，在权属清晰无争议、过程公开透明、充分竞争参与、产业导向优先的前提下，探索不同用途地块混合供应，探索“工改工”与“工改商”“工改住”联动改造的条件和程序。

依据国土空间规划确定规划指标，坚持“净地”供应，按照公开择优原则，建立竞争性准入机制，探索依法实施综合评价出让或带设计方案出让。

要点解读：

• 原土地使用权人改造开发，往往需要进行用途变更或补办出让手续，涉及协议出让审批流程，部分城市（可参考南京）对于协议出让的审批与管理出台了具体办法，后续试点城市需要进一步完善审批流程。

• 集中连片开发、不同用途地块混合供应，“工改工”与“工改商”“工改住”联动改造有利于提高土地利用效率和完善公共配套设施；但由于涉及土地供应方式、地价确定、控规调整等问题，需要试点城市在总结过往实践经验的基础上进一步完善相关审批要求和程序。

• 明确提出坚持“净地”供应，一二级联动基本不可行；但提出探索依法实施综合评价出让或带设计方案出让，为“定向招拍挂”提供了政策依据。

3）优化地价政策工具

要点：完善低效用地再开发地价计收补缴标准，分不同区域、不同用地类别改变用途后，以公示地价（或市场评估价）的一定比例核定补缴地价款；

探索以市场评估价为基础按程序确定地价款，要综合考虑土地整理投入、移交公益性用地或建筑面积、配建基础设施和公共服务设施以及多地块联动改造等成本；

探索完善低效工业用地再开发不再增缴土地价款的细分用途和条件。

要点解读：

• 本次试点城市中山市曾于2020年发布《中山市城市更新局关于印发中山市城市更新项目土地出让价款计收规则的通知》（中山更新发(2020)76号）对于城市更新项目土地出让价款的计收进行了明确规定，可作为参考，后续将进一步完善。

• 土地一级开发的投入、公益性用地以及配套公建等成本项对于地块未来土地开发收益有较大的影响，从项目资金平衡角度来看，合理的成本与土地出让价款比例更能激励土地使用权人参与低效用地开发。

• 目前工业用地用途细分越来越多，特别是产业用地的开发，对于容积率要求较高，因此，需要进一步完善工业用地再开发不再增缴土地价款的细分用途和条件，预计生产性工业用地增加容积率可能不要求补交地价款。

4）完善收益分享机制

要点：探索集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间，按照“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则，经批准后进行置换，依法办理登记。

探索完善土地增值收益分享机制，完善原土地权利人货币化补偿标准，拓展实物补偿的途径。

探索城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模按一定比例建设保障性住房，探索利用集体建设用地建设保障性租赁住房。

要点解读：

• 用地置换能够满足不同是使用权人（所有权人）的利益诉求，但国有企业与其他企业（民企）或集体经济组织之间的置换还是会受到一定的政策限制；同时集体建设用地使用权的定价是难题。

• 低效用地再开发，如采取征收或收储方式进行补偿，一般按照原批准用途进行补偿，补偿标准相对较低，因此对于原土地权利人的补偿标准应适当考虑规划用途的价格标准以及土地出让增值收益，按照规划用途的价格一定比例进行补偿并对土地出让增值收益以奖励方式兑现给原土地权利人。目前我国部分城市已经在土地收储补偿政策及城市更新政策中予以明确。

• 保障房的建设在过往多个政策中已经有所提及，由于集体建设用地基本处于城市郊区区位，随着城镇化的发展，利用集体建设用地建设保障性租赁住房必将是保障性住房建设的重要方式。

5）健全存量资源转换利用机制

要点：在符合规划、确保安全的前提下，探索对存量建筑实施用途转换的方法，按照实事求是、简化办理的原则，制定转换规则，完善相关审批事项办理程序。

鼓励利用存量房产等空间资源发展国家支持产业和行业，允许以5年为限，享受不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策。

要点解读：

• 国有企业多数存量房地产的建筑用途为生产用房、工交、邮政设施等非经营性用途，在低效用地再开发过程中多数面临建筑功能使用用途的转变，项目前期消防验收等环节存在政策障碍，因此亟需地方政府出台相关政策，明确存量建筑用途转换的规则和审批程序等。《北京市城市更新条例》对建筑用途转换已有相关规定。

• 5年期过渡政策已在过往的多个文件中有过提及，同时，多个城市在出台的老旧厂房改造、城市更新等地方政策中对5年期过渡政策进行了完善和补充；5年期过渡政策虽然解决了当前阶段的一些问题，但在5年期过渡政策结束后的政策才是关键，现有的部分城市政策多为按新规划用途办理协议出让。国有企业在指定存量房产盘活方案时如利用此政策，需要充分考虑并制定过渡期政策到期后的处置方案。

4、基础保障

1）严格调查认定和上图入库

要点：探索完善评价方法，因地制宜制定低效用地认定标准。全面查清低效用地及历史遗留用地底数，全部实现上图入库；纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，作为试点相关政策实施和成效评估的依据。

2）做好不动产确权登记

要点：纳入低效用地再开发范围的土地、房屋等不动产，应当权利归属清晰、主体明确、不存在权属争议。

严禁违反规定通过“村改居”方式将农民集体所有土地直接转为国有土地。

3）妥善处理历史遗留用地等问题

要点：对于历史形成的没有合法用地手续的建设用地，要根据全国国土调查结果、区分发生的不同时期依法依规分类明确认定标准和处置政策，予以妥善处理，要确保底数清晰、封闭运行、严控新增、结果可控。

   四、试点城市

从区域来看，本轮入选城市主要集中于东部地区，以珠三角和长三角城市群为主。其中，广东和浙江两省包含试点城市数最多。具体试点城市如下：

一、京津冀城市群

1.北京市房山区、北京经济技术开发区。

2.天津市。

3.河北省唐山市、廊坊市。

二、长三角城市群

1.上海市。

2.江苏省南京市、无锡市、常州市、苏州市。

3.浙江省杭州市、宁波市、温州市、绍兴市、金华市、湖州市。

4.安徽省合肥市、马鞍山市、芜湖市。

三、珠三角城市群

广东省广州市、深圳市、佛山市、东莞市、中山市、珠海市、江门市、肇庆市、惠州市。

四、成渝城市群

1.重庆市万州区、九龙坡区。

2.四川省成都市、泸州市。

五、长江中游城市群

1.湖北省武汉市、宜昌市。

2.湖南省长沙市、湘潭市。

3.江西省萍乡市、九江市。

六、山东半岛城市群

山东省青岛市。

七、粤闽浙沿海城市群

福建省福州市、厦门市、泉州市、漳州市（其中，泉州市按照已批复的试点方案开展）。

另外，通知还明确：未纳入本通知试点范围的超大特大城市、以及具备条件的城区常住人口300万以上的大城市，实施城中村改造项目可参照本通知明确的试点政策执行。